شکست بازار موجب می‌شود برخی فعالیت‌ها بدون دخالت دولت شکل نگیرد. در بازار مسکن ایران که به‌شدت ناهمگن بوده، اطلاعات تقاضاکنندگان، عرضه‌کنندگان و موجودی و مالکیت مسکن ناقص است، بازار مسکن با یک شبکه مویرگی مالکان حقیقی اداره می‌شود، مشاوران املاک معاملات را به‌صورت غیررسمی ثبت می‌کنند؛ قولنامه و اسناد عادی دارای اعتبار بوده و مجازاتی برای متخلفان درنظر گرفته نمی‌شود، تبعات شکست بازار برای مستاجران به‌قدری سهمگین بوده که ممکن است خانوارها با افزایش نجومی اجاره‌بها در بهترین شرایط به مناطق جنوبی‌تر شهر یا حاشیه شهرها پرتاب شوند یا اینکه به زیر خط فقر سقوط کنند؛ چراکه براساس گزارش مرکز آمار ایران تا پایان سال ۱۳۹۹ (آخرین آمار رسمی) در مناطق شهری کشور نزدیک به ۴۳درصد و در استان تهران بیش از ۴۹درصد هزینه‌های خانوارهای مستاجر مربوط به هزینه‌های مسکن است.
این مقدار با افزایش شدید اجاره‌ها در سال ۱۴۰۰ به نظر می‌رسد رکوردهای جدیدی نیز ثبت کرده باشد. اما درخصوص دخالت دولت‌ها در ایران در بازار اجاره، نگاهی به سابقه تاریخی این موضوع نشان می‌دهد تا پیش از قانونگذاری نوین در ایران تنظیم روابط موجر و مستاجر بر پایه موازین شرعی صورت می‌گرفت. اولین قانونی که به تنسیق این روابط پرداخت، بخش اول قانون مدنی از مواد ۴۶۶ تا ۵۱۷ مصوب سال ۱۳۰۷ بود که خود مبتنی‌بر مشهورات فقهی بوده است. بنا به دلایل عدیده ازجمله صنعتی شدن کشور و نیاز به نیروی کار، موج مهاجرت به شهرها و توسعه شهرنشینی، فقدان زیرساخت‌ها در شهرها و درنتیجه کمبود فضای مسکونی و تجاری در بخش‌های فعال شهرها، مسئولان مملکتی را به‌سمت کنترل بازار مسکن و مستغلات تجاری هدایت کرد. کنترل مزبور از طریق تصویب قوانین جدیدی در روابط خصوصی موجران و مستاجران تحقق یافت. اما نکته قابل‌تامل اینکه، در چهار دهه اخیر قوانین فقهی ایران با این استدلال که دخالت در روابط استیجاری مردم که اصولا مستلزم نادیده‌انگاشتن اراده و رضایت مالکان بوده، سعی کرده‌اند دست دولت در دخالت در بازار مسکن را خالی بگذارند. این درحالی است که در کشورهای با اقتصاد بازار که خط‌قرمز دولت‌ها دخالت در بازار بوده، دولت‌ها مستقیم و غیرمستقیم در بازار اجاره‌بهای مسکن دخالت و قانونگذاری می‌کنند.
خط و نشان وزیر برای بنگاه‌های املاک
در روزهای اخیر ستاد تنظیم بازار با بررسی بسته سیاستی وزارت راه و شهرسازی در حوزه مسکن، سقف افزایش اجاره‌بها در تهران و شهرستان‌ها را تعیین کرد. در این جلسه که به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور برگزار شد، سقف افزایش اجاره‌بهای مسکن نسبت به اجاره‌بهای سال ۱۴۰۰، در تهران حداکثر ۲۵ درصد و کلانشهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت ۲۰ درصد و سایر شهرها ۱۵ درصد به تصویب رسید. براساس این مصوبه، سازمان تعزیرات حکومتی مکلف شد تا با مشاوران املاک متخلف که این سقف افزایش را رعایت نکنند، برخورد کند. رستم قاسمی، وزیر راه و شهرسازی در پاسخ به این پرسش که ملاک این ۲۵ درصد چیست، تصریح کرد: «کار کارشناسی ستاد تنظیم بازار صورت گرفته است، در گذشته هم این را داشتیم. امسال باتوجه به افزایش تورم، ستاد تنظیم بازار با رقم ۲۵ درصد موافقت کرد و قابل افزایش نیست.»
وزیر راه و شهرسازی ادامه داد: «هر بنگاه املاکی این را انجام دهد(بالاتر از سقف تعیین‌شده) ، تخلف محسوب می‌شود و جزء مصوبات تنظیم بازار است که با آن برخورد می‌شود.» وی یادآور شد: «براساس کد رهگیری کاملا مشخص است و می‌توانیم تشخیص بدهیم که اجاره‌بهای مسکن در یک واحد چه میزانی بوده و امسال چه میزانی افزایش می‌یابد.» قاسمی در واکنش به توافق پشت‌پرده موجر و مستأجر گفت: «این یک تخلف بزرگ محسوب می‌شود، گزارش‌ها پنهان نمی‌ماند. گزارش داده شود برخورد جدی صورت می‌گیرد و کسانی که با این شیوه عمل کنند حتما پشیمان می‌شوند.» وزیر راه و شهرسازی در ادامه مدعی می‌شود؛ در دو سال گذشته باتوجه به شیوع ویروس کرونا طبق مصوبه ستاد کرونا نرخ اجاره‌بها ۲۵ درصد تعیین شد که در سال ابتدای نظارت بر اجرای این طرح توسط بازرسان و شورای حل اختلاف بسیار دقیق بود که همین امر زمینه‌ساز افزایش نیافتن بیش از ۲۵ درصد نرخ اجاره‌ها شد. وزیر راه و شهرسازی گفت: «به مستاجران و اجاره‌دهندگان هشدار می‌دهیم، خارج از حیطه ثبت نرخ اجاره در سامانه‌ها عمل نکنند.»
۲۵ درصدی که ۵۵ درصد زایید!
در کنار هشدارهای وزیر راه و شهرسازی، اخیرا معاونت مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی نیز با تعریف و تمجید از اقدامات خود در کنترل اجاره‌بها، مدعی شده است طی دو سال اخیر که سقف ۲۵ درصدی برای اجاره‌بها از سوی ستاد کرونا تعیین شد، این وزارتخانه توانسته موفقیت‌هایی در این زمینه به دست آورد. در اعلامیه این معاونت آمده است: «براساس گزارش‌های واصله تعیین سقف ۲۵ درصدی برای اجاره‌بها در دو سال اخیر تاثیر قابل ملاحظه‌ای در جلوگیری از افزایش بی‌رویه رقم افزایش تمدید قراردادهای اجاره شده است و بر این اساس برنامه تعیین سقف افزایش اجاره‌بها برای قراردادهای تمدیدی سال ۱۴۰۱ در دستور کار قرار گرفته و پیشنهاد اولیه آن به دولت ارائه شده است.»
این ادعای معاونت مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی درحالی است که براساس آمارهای «گزارش شاخص قیمت اجاره‌بهای واحدهای مسکونی خانوارهای شهری» مرکز آمار ایران، در پاییز سال ۹۷ متوسط تغییرات اجاره‌بهای خانوارهایی که قرارداد خود را تمدید کرده‌اند، حدود ۲۵٫ ۴ درصد بوده، این میزان در زمسستان همان سال به ۲۱ درصد، در بهار و تابستان سال ۹۸ حدود ۲۷ درصد، در پاییز و زمستان سال ۹۸ حدود ۳۱ درصد، در بهار سال ۱۳۹۹ حدود ۳۳٫ ۶ درصد، در تابستان آن سال ۴۱٫ ۲ درصد، در پاییز ۳۴ و در زمستان ۹۹ حدود ۳۸٫ ۶ درصد بوده است. اما در سال ۱۴۰۰ افزایش اجاره‌بهای قراردادهای تمدیدی در بهار ۳۹٫ ۸ درصد، در تابستان ۴۶٫ ۹ درصد، در پاییز ۳۹ و در زمستان ۱۴۰۰ حدود ۵۱ درصد(دقیقا ۵۰٫ ۹ درصد) بوده است.
همچنین آمارهای بانک مرکزی ایران از سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور که تنها معاملات رسمی(قراردادهای یا اجاره‌نامه‌های دارای کد رهگیری) را پوشش می‌دهد، نشان می‌دهد تورم نقطه‌ای اجاره بهای مسکن در مناطق شهری کشور از ۳۱ درصد در بهار و تابستان سال ۱۳۹۹ به ۵۵ درصد تا آبان‌ماه ۱۴۰۰ و به ۵۰ درصد در فروردین سال جاری رسیده است. به عبارتی، در آبان‌ماه مستاجران برای اجاره یک خانه جدید ۵۵ درصد بیشتر از آبان ۱۳۹۹ پول پرداخت کرده‌اند و آنهایی که در فروردین اقدام به اجاره مسکن کرده‌اند، ۵۰ درصد بیشتر از فروردین سال گذشته برای اجاره‌بهای جدید یا تمدید قرارداد خود پول پرداخت کرده‌اند.
این ارقام دو برابر آن ۲۵ درصدی است که ستاد کرونا ابتدا تصویب کرد و وزارت راه و شهرسازی و نهادهای نظارتی مامور به اجرای آن شدند. به هر حال مشخص نیست مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی با استناد به آمارهای کدام آمارهای رسمی و غیررسمی مدعی اثرگذاری نرخ ۲۵ درصدی ستاد کرونا برای اجاره‌بها دارد. هرچه باشد، آمارهای رسمی ادعای اثرگذاری مصوبه ستاد کرونا و وزارت شهرسازی را تایید نمی‌کند.
دروغ‌هایی برای نقره‌داغ کردن مستاجران
در کنار آمارهای رسمی مرکز آمار ایران، بررسی‌های میدانی و گفت‌وگو با مشاوران املاک نیز نشان می‌دهد افزایش اجاره‌بها برای قراردادهای غیرتمدیدی بیش از این ارقام بوده است. یکی از مشاوران املاک می‌گوید در قراردادهای تمدیدی جای چانه‌زنی مستاجران وجود دارد و به همین دلیل نرخ‌های پیشنهادی مالک در مواردی هم مقداری تعدیل می‌شود اما در قراردادهای جدید مالکان نرخ‌های عجیب‌و‌غریب پیشنهاد می‌دهند که اگر هر مشاوری حاضر به انعقاد قرارداد نشود، مالکان به سراغ مشاور بعدی می‌روند.
در همین خصوص مصطفی قلی‌خسروی، رئیس اتحادیه مشاوران املاک به نکته قابل‌تاملی اشاره می‌کند. وی با اشاره به مصوبه ستاد ملی کرونا برای حمایت از مستأجران، می‌گوید: «مصوبه سال گذشته به قوت خود باقی است و اجرا می‌شود. این مصوبه شرایطی را فراهم کرد تا موجران با فروش صوری ملک خود، مستأجران را جواب کنند. سال گذشته موجران به بهانه چک برگشتی، ازدواج فرزند و فروش صوری، مستاجران را جواب کردند.»
یکی از مشاوران املاک می‌گوید: «به‌عنوان مشاور املاک، هرچه تعداد معاملات زیاد باشد، به نفع ماست. اما اینجا یک مشکلی هست، مشکل این است که به‌عنوان مشاور املاک وقتی قیمت کارشناسی برای برخی املاک می‌دهیم، مالکانی که زیاده‌خواه هستند، زیربار قیمت‌های کارشناسی نمی‌روند و به سراغ مشاورانی می‌روند که پایبندی کمتری به اخلاق حرفه‌ای، قوانین و عرف دارند. آنها(مشاوران املاک) به راحتی با دور زدن قوانین، هر نرخ غیرمتعارفی را به‌عنوان قیمت واقعی به بازار معرفی می‌کنند و با این اقدام، قیمت منطقه را نیز دچار دستخوش تغییرات می‌کنند.» این مشاور املاک ادامه می‌دهد: «مشکل از آنجایی شروع می‌شود که بسیاری از مشاوران املاک برای دور زدن قانون به مستاجران می‌گویند مالک واحد مسکونی را به شرطی اجاره می‌دهد که موجر درخواست قرارداد رسمی دارای کد رهگیری نکند.» مراجعه میدانی به برخی مشاوران املاک نشان می‌دهد مشاوران املاک بیشترین نقش را در منصرف کردن مالک از امضای قراردادهای دارای کد رهگیری دارند. در برخی موارد نیز مشاوران املاک برخلاف قانون، مبالغ قابل‌توجهی را برای صدور قولنامه دارای کد رهگیری از مستاجران درخواست می‌کنند که همین موضوع موجب منصرف شدن مستاجران از دریافت قراردادهای رسمی می‌شود.»
تجربه جهانی دخالت دستوری دولت‌ها در بازار اجاره
کارشناسان اقتصادی با حمایت از نرخ‌گذاری دستوری دولت در بخش اجاره مسکن می‌گویند ازجمله معدود جاهایی که بسیاری از دولت‌ها در کشورها با اقتصاد آزاد در آن دخالت دستوری دارند، بخش مسکن است. این درحالی است که دولت‌ها در ایران در هر بخشی دخالت دستوری دارند به‌جز بخش اجاره مسکن. کارشناسان می‌گویند براساس مطالعات مختلف از سوی اقتصاددانان و جامعه‌شناسان، اگر خانواری بیش از ۳۰ درصد هزینه‌هایش مربوط به بخش مسکن باشد، دچار فقر مسکن است، یعنی خانوار برای اینکه بتواند از پس از هزینه‌های اجاره مسکن بربیاید، مجبور است قید بسیاری از هزینه‌های رفاهی و حتی قید دریافت حداقل کالری را نیز در سفره خود بزند. بر این اساس، دولت‌ها در کشورهای مبتنی‌بر اقتصاد بازار، با استناد به اینکه صاحبان مسکن قدرت چانه‌زنی بالایی دارد و مهم‌تر از آن، مسکن کالای اساسی و ضروری خانوار است، حتی در شرایط عادی هم (غیر از شرایط کرونایی یا دوره‌های با تورم عمومی بالا) اجاره مسکن را به‌حال خود رها نمی‌کنند و در این بازار مداخله می‌کنند.
در همین خصوص نگاهی به «گزارش مداخله دولت‌های عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) در بازار اجاره مسکن» نیز نکات قابل‌تاملی را نشان می‌دهد. براساس این گزارش، در بین کشورهای عضو این سازمان، در کشورهای اتریش، اسپانیا، استونی، آمریکا، ایرلند، آلمانی، بلژیک، پرتغال، جمهوری چک، دانمارک، سوئد، سوئیس، فرانسه، کاستاریکا، کانادا، کلمبیا، لهستان و نوروژ دولت‌ها مستقیما اقدام به قیمت‌گذاری و دخالت دستوری می‌کنند. بررسی‌ها نشان می‌دهد دولت‌ها مبتنی‌بر اقتصاد بازار، در زمینه‌های متعدد شامل ۱- کنترل اجاره‌بهای اولیه، ۲- کنترل میزان افزایش اجاره، ۳- کنترل ویژگی‌های قرارداد اجاره و ۴- کنترل کیفیت مسکن اجاره‌ای اقدام به مقررات‌گذاری کرده‌اند. در ادامه تجارب برخی کشورها مرور می‌شود.
۱- در سوئد، میزان اجاره و افزایش آن همه‌ساله براساس نرخ مرجعی تنظیم می‌شود که از طریق چانه‌زنی جمعی در سطح شهرداری‌ها میان اتحادیه مستاجران، شرکت مسکن شهرداری و نمایندگان صاحب‌خانه‌های خصوصی تعیین می‌شود.
۲- در کلمبیا، اجاره‌بهای ماهانه نمی‌تواند بیش از یک درصد ارزش تجاری محل مسکونی اجاره شده باشد. به‌علاوه برآورد ارزش تجاری ملک نمی‌تواند بیش از دو برابر ارزش رسمی ملک در دفاتر مالیاتی باشد.
۳- در لوکزامبورگ، اجاره‌بهای سالانه نمی‌تواند بیش از ۵ درصد سرمایه به کار رفته در واحد مسکونی باشد.
۴- در برخی کشورها، قرارداد اجاره هم بر مبنای مقررات و هم براساس چانه‌زنی میان مالک خصوصی و مستجر وجود دارد. در استرالیا، اتریش، دانمارک، فرانسه، آلمان، ایرلند، هلند و آمریکا کنترل اجاره‌بها در مورد بخشی از واحدهای مسکونی اعمال می‌شود.
۵- در فرانسه، قانون اصلاح وضعیت مسکن (ELAN) مصوب سال ۲۰۱۸ به شهرهای بزرگ که تقاضا برای مسکن اجاره‌ای در آنها بسیار بالاست، اجازه داده تا به‌صورت آزمایشی برای پنج‌سال مقررات کنترل اجاره‌بها را به اجرا بگذارند. در این شهرها میزان اجاره اولیه (به‌جز موارد استثنایی) در محدوده معینی مشخص می‌شود.
۶- در آلمان، مقررات مربوط به اجاره مسکن در مناطقی اجرا می‌شود که بازار مسکن با فشار بالای تقاضا مواجه است. در این مناطق اجاره‌بها فقط می‌تواند تا ۱۰ درصد بیشتر از نرخ تعیین‌شده برای هر منطقه باشد.
۷- در ایرلند دولت در سال ۲۰۱۶ مقررات تنظیم اجاره‌بها را برای مناطق با تقاضای بالا جهت مسکن اجاره‌ای تعیین کرده است. براساس این مقررات اجاره‌ها حداکثر تا ۴ درصد در سال به مدت سه‌سال می‌توانند افزایش یابند.
۸- در استونی، اجاره‌بها آزادانه براساس توافق مالک و مستاجر تعیین می‌شود. درصورتی‌که مستاجر معتقد باشد که افزایش اجاره‌بها بیش از حد تعیین‌شده است، می‌تواند درخواست کند تا موضوع در دادگاه یا کمیته اجاره مورد بررسی قرار گیرد.
۹- در نیوزیلند، بند ۲۵ از قانون اجاره واحدهای مسکونی به مستاجران اجازه می‌دهد در صورت فراتر رفتن میزان اجاره‌بها از نر خ بازاری، درخواست کاهش مبلغ اجاره را به دادگاه‌های ویژه قراردادهای اجاره ارجاع دهند.
۱۰- در لهستان، هیچ‌کنترل اداری‌ای در تعیین میزان اجاره‌بها وجود ندارد، ولی اگر اجاره سالانه از ۳ درصد ارزش واحد مسکونی فراتر رود، مستاجر می‌تواند در مورد اجاره‌بها به دادگاه شکایت کند.
۱۱- در اسپانیا، اجاره‌بها به‌صورت آزادانه براساس توافق میان صاحب‌خانه و مستاجر تعیین می‌شود، با این حال برای دوره‌های پنج یا هفت ساله در صورتی که صاحب‌خانه نهاد حقوقی باشدف نرخ اجاره نمی‌تواند سالانه بیشتر از شاخص تورم افزایش یابد.
۱۲- در سوئیس، اجاره‌بها می‌تواند به‌صورت آزادانه مورد چانه‌زنی قرار گیرد، اما به‌محض بسته شدن قرارداد، مقررات مربوط به کنترل اجاره بها در مورد تغییرات قیمت اعمال می‌شود.
13- در آمریکا، مقررات کنترل اجاره مسکن در برخی شهرهای بزرگ اجرا می‌شود، اما به‌صورت یکنواخت در سطح ملی اجرا نشده است.
دخالت دولت در بازار اجاره، مخالف موازین اسلامی!
در ایران از زمان قانونگذاری نوین چگونگی تنظیم روابط استیجاری دارای فرازونشیب‌هایی بوده است. قانون مدنی را می‌توان نقطه آغازین این تنظیم دانست که مبتنی‌بر آزادی اراده(عرضه و تقاضا) بوده است. به تدریج با وقوع برخی تحولات اجاره به یکی از قراردادهای پرچالش تبدیل شد به نحوی که قانون‌گذاران، خود را مجاز به «دخالت» در روابط استیجاری دانستند. مشاهده قوانین اجاره روند مذکور را اثبات می‌کند. روند مداخلات تنظیمی مذکور به اختصار به قرار ذیل است:
۱- قانون ۱۳۱۷: اولین قانون مداخله‌گرایانه در روابط موجر و مستأجر تحت عنوان قانون راجع‌به «تعدیل مال‌الاجاره» در یک دی‌ماه ۱۳۱۷ تصویب شد. این قانون سنگ بنای قوانین مداخله‌گرایانه دیگر در حوزه روابط موجر و مستأجر بود که به مرور زمان و باتوجه به تحولات اقتصادی و اجتماعی تعدیل شد. اصلی‌ترین تحولات و مداخلات قانونی در زمینه اجاره به موجب قانون فوق عبارت بودند از اینکه اولا با انقضای مدت اجاره، عقد اجاره برطرف نمی‌شود(برخلاف ماده ۴۹۴ قانون مدنی) و برای سه سال به درخواست مستأجر تجدید می‌شود، ثانیا مأخذ مال‌الاجاره بیشتر از مال‌الاجاره اول مهرماه ۱۳۱۵ نخواهد بود؟ ثالثا در برخی موارد مانند ماده ۲ آن ضمانت اجرای کیفری تعیین گردیده بود. به موجب ماده ۲ یادشده کسانی که ملک استیجاری را به دلایل (بهانه) نیاز شخصی خود یا اقربای درجه اول یا به‌منظور تجدیدبنا تخلیه کنند ولی بدون اعلام مراتب به مستأجر قبلی آن را به هر صورت به اجاره واگذار کنند به ۳ ماه تا یک سال حبس یا جزای نقدی از ۵۱ تا ۵۰۰۰ ریال محکوم خواهند شد.
۲- قانون ۱۳۲۲: دومین قانون عبارت بود از قانون «اختیارات دکتر میلسپو درمورد تنزیل و تثبیت بهای اجناس» مصوب ۱۳۲۲٫ به موجب ماده یک این قانون به دکتر میلسپو اختیار داده می‌شود برای کنترل نرخ برخی کالاها در بازار، تامین و توزیع یک سلسله کالاها و ازجمله نرخ مال‌الاجاره مستغلات را تحت اداره خود قرار دهد.
۳- قانون ۱۳۳۹: سومین قانون، قانون روابط موجر و مستأجر مصوب ۱۳۳۹ است. این قانون با تجربیات حاصل از قوانین قبلی به‌طور مبسوط‌تری روابط استیجاری افراد را مورد تنظیم قرار داد.
۴- قانون ۱۳۵۶: چهارمین قانونی که مداخله قانون‌گذار را در روابط استیجاری به تصویر می‌کشد، قانون روابط موجر و مستأجر مصوب ۱۳۵۶ است. از نظر ساختار نگارشی هر چند تفاوت‌هایی در دو قانون ۱۳۳۹ و ۱۳۵۶ به چشم می‌خورد، با این حال به لحاظ محتوایی و فلسفه تقنینی تفاوت اندکی میان آنها وجود دارد.
بعد از انقلاب اسلامی جز در موارد استثنایی و ضروری از میزان مداخلات تقنینی دولت در روابط استیجاری کاسته شد. حقوقدانان می‌گویند چنین روندی قابل درک است؛ زیرا مالکیت خصوصی در فقه اسلامی از جایگاه بسیار مهمی برخوردار است و دخالت در روابط استیجاری مردم که اصولا مستلزم نادیده انگاشتن اراده و رضایت مالکان بوده قابل تردید و تشکیک جدی است. چنین گرایشاتی از رفتار شورای نگهبان به‌عنوان نهاد تشخیص انطباق قوانین با موازین اسلامی به سهولت قابل برداشت بود: شورای نگهبان براساس تفسیر اصل ۴ قانون اساسی خود را مجاز به اظهارنظر در مورد قوانین موجود قبل از انقلاب نیز می‌دانست و بر همین اساس علاوه‌بر نظارت شرعی بر مصوبات مجلس، طی اظهارنظرهای مختلف موضع خود را در برابر برخی مقررات خلاف شرع ازجمله قانون روابط موجر و مستأجر ۱۳۵۶ اعلام کرد(به نقل از مقاله تحلیل اقتصادی مداخلات حقوقی دولت در روابط استیجاری براساس ایده کارایی بازار و شکست آن، عباس طوسی و جواد کاشانی، منبع: پژوهش حقوق خصوصی، ۱۳۹۸).